旌阳区是德阳市唯一的市辖区，现有11个乡镇，4个街道，农村常住人口35万人，其中农村“五保”人员1500人。为加强对我区农村“五保”人员的供养，并随着城镇化的发展进一步加大其供养水平，特就我区农村“五保”人员转化为城镇“三无”人员开展了调查研究，提供为区委、区政府决策参考。

    农村“五保”人员是指农村老年、残疾或未满16周岁的无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的居民，政府对其吃、穿、住、医、葬等方面予以生活照顾和物质帮助。

我区现有农村“五保”人员1500人，其中乡镇敬老院集中供养797人，散居供养703人。现有敬老院11个，可用床位1681个。集中供养人员每人每月347元供养金（含30元零花钱），分散供养人员每人每月242元供养金（含15元零花钱）。所需资金每年以5%的幅度增长，主要由区本级财政承担。

    我区、乡（镇）两级党委和政府都非常重视农村“五保”人员供养工作，并纳入了各级政府民生工程考核目标任务。我区农村“五保”人员供养水平一直位居全市前茅，制订了常态增长机制，但因政策和资金限制，我区农村“五保”人员供养工作仍存在一些亟待解决的问题，主要有：

    1、供养标准低，五保老人生活水平不高。我区农村“五保”人员供养标准现居全市首位，并每年按5%的幅度提高，但因总体供养标准不高，支出项目多（供养金包括五保人员吃、穿、住、医、葬全部生活费用），物价指数较高，农村“五保”人员实际生活水平仍然较低，特别是分散供养人员生活比较困难，每月242元（含15元零花钱）供养金，如零花钱发给本人，生病门诊费用也需本人负担，身体较差的五保人员生活更困难，“五保”难以保证。现农村“五保”人员供养金全由区本级财政负担，按现行标准执行，区财政每年都将支付近600万元五保供养金，如将标准进一步提高，区财政压力太大。

    2、医疗保障水平低，医疗费用负担重。因农村“五保”对象年龄大，体弱多病，医疗费用高是其目前最大困难。农村“五保”人员医疗虽有新农合报销和医疗救助，但需要自付的费用仍较高，给敬老院和“五保”人员个人造成较大负担。原因是：一是在住院治疗上，新农合住院补偿比例虽不低，但因政策内用药目录较窄（新农合可报销目录只有1100余种），因而可报销范围窄，实际报销率较低（新农合对农村“五保”人员无特惠），越是在级别高的医院就医报销率就越低，自付费用越高。现我区农村医疗救助也只对新农合用药目录内的费用按政策予以救助（医疗救助五保对象救助比例高于其它困难群众20%），因此，住院医疗救助金也不高。二是在门诊治疗上，新农合每年每人100元门诊补助，对于体弱多病的农村“五保”老人来说是杯水车薪，而农村医疗救助因资金不足未开展门诊救助。因此，治病难目前依然是农村“五保”人员一大难题。

    3、敬老院集中供养率和床位使用率较低，分散供养农村“五保”人员安全隐患大。我区敬老院经过灾后重建，硬件设施都比较好，床位配置率也较高（现我区敬老院床位数达1680个，已超过农村“五保”人员数），工作人员也已按规定配置到位，但因“五保”对象自身条件和主观要求不一（如：有的有隐性收入，可支配收入较高；有的身体状况较好，自理能力较强；有的因性格和生活习惯差异，不愿与人共住；有的因居住地可能会统征等）使近半数农村“五保”人员不愿到敬老院居住，敬老院资源未能充分利用，也对五保供养目标考核任务完成和分散五保老人生活都带来许多问题。一是“五保”供养完不成目标考核任务。今年，上级下达我区“五保”供养目标考核任务是：敬老院集中供养率达63%，床位使用率达90%，目前我区“五保”集中供养率是53%，床位使用率是47%，均难以完成目标任务。二是分散供养的农村“五保”人员居住地较偏僻，且多是年老体弱、鳏寡孤独之人，加之农村外出务工人员多，留守人员少，身边无人照顾，对他们的日常管理和服务照料难度大，有问题也不能及时发现、处理，安全隐患较大。

    因受城乡二元体制的制约，在城乡居民生活和医疗保障上上级资金支持差距很大。其现状是城镇保障和救助资金用不了，而农村保障和救助资金不够用，城乡居民享受的保障和救助力度差异很大。为努力解决好这一问题，经我们深入调研并多方征求意见，现提出将我区农村“五保”人员转为城镇“三无”人员的建议。我们认为，采取这一措施在我区具有很强操作性和现实可行性。

    1、我区农村集中供养五保对象已具备转户条件。根据我区户籍制度改革政策中“在我区城镇有合法固定住所且连续居住一年以上的人员，其本人和共同居住生活的直系亲属可在本人合法固定住所处、工作单位、经常居住的亲朋好友处办理入户”的规定，可以我区户籍制度改革为契机，先行先试，将敬老院集中供养的五保人员转为城镇户口，成为城镇“三无”人员，享受城镇“三无”人员保障和救助政策。分散居住的五保人员不具备转户条件，仍按农村“五保”人员供养。

    2、生活保障金将大幅提高，能切实改善生活条件。农村“五保”对象转为城镇户口后，享受城镇“三无”人员低保分类施保和城镇“三无”人员生活补助金。按城镇低保政策，城镇“三无”人员按当地低保标准全额补助并按低保标准的80%增发分类施保救助金，现我区城镇“三无”人员每月享受低保金504元，并随着低保标准的提高而提高；同时每人每月还另有100元“三无”人员生活补助金，合计每人每月享受604元生活费，比农村五保供养金高得多，生活费和零花钱标准都可大大提高。且城镇低保金上级转移力度大，区本级基本不用配套，结余率也非常高，而农村五保供养金全由区本级财政负担，资金压力较大。按现行标准，区本级财政每年可少开支几百万元。

    3、医疗保障力度大，治病难问题能基本解决。一是住院治疗城镇医保和医疗救助都比农村高。城镇医保用药目录宽，城镇居民基本医保政策范围内用药目录是新农合的两倍（城镇居民基本医保报销用药目录达2300余个，新农合报销用药目录仅1100余个），基本能包含常见病用药，自费药较少，因而相同病种和用药城镇医保比新农合报销金额高。由于城镇医疗救助是按城镇医保用药目录内的费用按政策予以救助，因而城镇医疗救助相应也比农村医疗救助高。其次是封顶线高。城镇居民基本医保住院报销年封顶线可达52万元（基本医保12万元，补充医保40万元），新农合住院报销年封顶线为10万元；城镇医疗救助年封顶线为4万元，农村医疗救助年封顶线为3万元。二是门诊救助开展更好。城镇居民基本医保门诊每人每年报销200元，新农合门诊每人每年报销100元；城镇医疗救助开展了门诊救助，“三无”人员常见病均纳入了门诊救助范围，年封顶线3000元；农村医疗救助因资金不足，现仍未开展门诊救助。经过城镇医保报销和城镇医疗救助，城镇“三无”人员医疗自付费用很低。

    4、提高敬老院集中供养率和床位使用率。集中供养的农村“五保”人员转为城镇“三无”人员后，因生活补助金增多，能大大改善生活条件，并提高个人的零用钱标准，生活上也有工作人员照顾，能够较好吸引散居的农村“五保”人员到敬老院集中居住并转户，提高敬老院资源利用率，提高敬老院集中供养率和床位使用率。同时能较好完成上级下达的目标考核任务，消除散居五保对象安全隐患，全面提高农村“五保”人员供养水平。

    将农村“五保”人员转户为城镇三无人员，在工作中应注意方式方法，并对出现的问题及时研究加以解决。

    一是立足自愿，依法转户。在农村“五保”人员转户工作中，有关乡镇人民政府或敬老院不能越俎代庖，也不能搞一刀切。在工作中要向五保人员将转户的优点和可能产生的问题宣传到位，充分尊重本人意见，在征得亲属同意的前提下，由本人主动申请，乡镇政府或敬老院在本人自愿的基础上，根据转户政策要求，代为办理转户手续。对不愿转户的不能强行转户。

    二是对近期内可能会统征统转地方的农村“五保”人员转户上应慎重对待。在进行此工作前，应及时同国土部门沟通，了解相关征地情况，如近几年有统征统转可能的农村“五保”人员，因统征统转后享受的政策可能会更好，建议暂时维持现状，避免统转后产生新的矛盾和问题。

    三是认真研究解决完成农村“五保”集中供养率目标考核任务的问题。农村集中供养的“五保”人员转为城镇“三无”人员后，他们能否继续以五保集中供养者的身份来计算敬老院集中供养率，应及时与上级相关部门沟通，如不能，我区集中供养率的目标任务难以完成，将会影响上级对我区民生工程目标考核任务的完成。对此，区民政局要主动向上级民政部门汇报、沟通，报请区政府研究决定。

    在调研中乡（镇）政府和敬老院均反映：生活和医疗问题是目前我区农村“五保”供养工作的主要问题，也是制约我区农村“五保”供养工作发展的主要因素。将农村“五保”对象转为城镇“三无”人员，使之享受城镇“三无”人员的保障和救助政策，是目前解决农村“五保”供养问题的有效办法，既可大大提高农村“五保”对象生活质量，也能缓解城镇保障和救助资金结余过大，而农村远不够用的难题。