十届全国人大二次会议四川代表团

2004年3月4日

1999年6月，党中央和国务院发出了西部大开发的号召。加快开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义。西部大开发的要点是：

1. 进一步加快基础设施建设。这是西部大开发的基础。

2. 切实加强生态环境保护和建设。这是西部大开发的根本。

3. 积极调整产业结构。这是实施西部大开发的关键。

4. 大力发展科技和教育。这是实施西部大开发的重要条件。

实施西部大开发战略3年多来，新开工建设36项重点工程，投资总规模6000多亿元，青藏铁路、西气东输、西电东送等重大项目建设进展顺利。到2002年底，西部地区1100个县级单位所在地将全部通上柏油路或水泥路。西部地区国内生产总值增长速度与全国各地平均增长速度的差距由1999年的1.5个百分点，缩小为2002年的0.6个百分点。

《“十五”西部开发总体规划》提出了“十五”时期的战略目标，将其归纳为7个主目标和28个子目标。通过讨论、评议，将“进展成效”划分为最好、较好、一般和较差4个等级，根据“十五”前期的实施效果，对7个主目标及28个子目标提出评估意见。总体上，进展成效“最好”的是一个主目标“基础设施状况的显著改善”。进展成效“较好”的是一个主目标“重点治理区域生态恶化初步遏制”和8个子目标。进展成效“一般”的有“产业结构调整”等5个主目标；进展成效“较差”的是“传统工业改造”等4个子目标；我们在看到成绩的同时也要清醒地认识到，西部地区仍面临着很多问题和困难，西部大开发任重道远。

西部地区国土面积占全国的57%；居住占23%的人口；1999年GDP只占全国的14%，人均GDP4250元，只相当于全国人均值的60%，全国90%的最贫困人口集中在西部；改革开放20年，西部地区经济增长速度比全国低1.1%，比东部低4.1%。

从经济重心的转移轨迹可以看出，中国经济发展重点的区域是：1952-1960年东北；1960-1978年西南；1978-1989年东南；1989-1999年南中国沿海；1999年——西部开发；2003年——振兴东北。经济重心的摆动，不可避免地会带来各个地区之间的发展差距问题。

如果在西部开发过程中不注重产业结构的提升，不建立完备的制造业，当国家的经济发展重心转移到东北或其他地区之后，随之而来的是市场的转移、资金的转移。那么，我们西部地区除了西气东输、西电东输之外还输什么？这样必然会引发新的地区间的经济不平衡。目前，西部产业结构的主要缺陷有以下几个方面：

1. 结构层次低：西部第一产业比重高于全国平均水平；第二产主要是发挥资源优势，而采掘工业、原料工业比重较大，进而形成西部地区原料生产和初加工与东部地区原料深加工和高附加值产品的反差，比较劳动率远远低于东部地区；第三产业虽接近全国平均水平，但内部结构不合理，主要以商业和餐饮服务业为主，金融、保险、咨询、技术信息等比重较小。

2. 产业发展缺乏协调性：主要表现为基础设施建设滞后。

3. 产业间经济关联度低：初级产品前后向关联度都低。

4. 缺乏结构转换能力：缺乏有效需求，人均收入不高，消费水平不高；缺乏要素供给，资本，技术，高素质人才；缺乏产业政策推动，地方财力有限，没有实力调控；缺乏结构转换的制度基础和市场机制，投资环境不良。

不同的经济发展阶段，资本具有不同的意义。当经济发展到工业化阶段，特别是重化工业阶段，随着重型机械、钢铁、石油、化工、有色冶金、煤炭及其他加工工业的发展，使得工业生产的要素依存结构向资本倾斜，此时，大规模的投资是经济增长的主要支持力量。

在现阶段，实现工业化仍然是我国现代化进程中艰巨的历史任务，西部地区工业化程度比东北和东南都低，实现工业化的任务更为艰巨，需要投入大量的资本以加快基础设施建设、促进自然资源产业化、推进产业升级换代、建立现代企业制度，变资源优势为现实优势。因此从整体上看，西部地区的经济增长仍然处于资本推动阶段，资本及资本的形成对西部地区的经济增长具有特别重要的意义。

资本形成不足是落后经济的普遍特质，这一特质在西部地区表现十分显著。西部地区资本不足不仅表现为资本存量小，更表现为资本形成能力的缺乏，储蓄不足，投资引诱力不足。鉴于此，我们特提出关于增加西部资金投入的政策建议：

现行对西部地区增加的财政性建设资金投入，是与始于1998年的积极财政政策分不开的，它带有明显的阶段性、临时性的特点；“提高用于西部地区的比重”等政策表述，不易体现对西部地区支持的力度，也难以对政策进行后评估。

实施西部开发三年来中央财政性建设资金用于西部地区的增加，不是一种专门的政府发展援助机制。一旦积极的财政政策淡出，如何保证西部地区有持续的资金投入，特别是中央财政资金投入不会减少，将是一个很大的未知数。当然，随着西部跨地区重大基础设施和生态工程的收尾，中央的财政投入不可能一直保持现有的强度，但必须要建立一个稳定的持续投入机制，设立“西部地区开发基金”，这样才能确保西部大开发这项长期战略的有效投资供给。

财政转移支付是各国政府援助落后地区的主要政策工具，应扩大这部分支持的规模，并尽快建立以因素法为依据的规范的转移支付制度；同时考虑实施横向转移支付的可能性；明确转移支付的目标是实现公共支出和服务水平的区域均等化。

现行“加大财政转移支付力度”的政策措施中，共有6条内容，几乎全部涉及的是对西部转移支付的适用范围或支持的领域，而没有规模或比例的目标。这说明迄今所实行的转移支付大多是因某些特殊问题的需要而产生的，如支持西北地区开展空中云水资源的开发利用，对水土条件和沙尘暴进行监测、预测；对因实施天然林保护工程影响地方财政收入部分，中央财政在一定时期给予适当补助；以及对退耕还林还草和农村税费改革后财政困难的乡镇给予补助，等等，这些转移支付都明显具有不确定和临时性的特点。

必须明确财政性建设资金投入的合理边界，坚持适度投入原则，尽量避免负面效应；要严格区分政策性信贷与商业性信贷的关系。根据国家区域政策，控制投资资金的区域分布，从而达到缩小区域经济差异的目的。国家政策性银行可以通过直接对大项目进行投资。

在中央政府的政策工具中，应当尽可能多地使用财政性工具，尽可能少地使用金融信贷工具。在“加大金融信贷支持”中，原则上不应对商业银行提出支持西部的要求，信贷支持应主要通过政策性银行实施。通过政策性银行提供贷款，根据西部地区经济优势，投建必要的制造加工业，推进西部地区产业结构升级。

国家对西部地区的发展援助除了人财物等实物性援助外，更要重视政策成本相对较低，又是治本的制度性援助。从现有的5条制度性改革的措施(第16至第20条)看，体现国家对西部特有的制度创新政策还很不够。

我们认为，至少有三方面可以研究考虑：

一是研究如何加大国家对西部国有经济改革的支持。西部是全国国有经济比重最高的地区，企业机制不活、包袱沉重、市场发育不足都与此密切相关。应把西部作为全国国有经济改革的重点，各项改革措施给予东北老工业基地“同等优先”考虑，以帮助西部地区尽快建立产权清晰、机制灵活、轻装上阵的微观经济运行主体。

二是研究适当扩大西部地区政府的自主调控权。适当的地方分权是增强落后地区自身努力的能力的一条有效途径。在地方税管理权、地方融资权、自然垄断性项目和外资项目审批权、所有物价管理权、边境贸易管理权等方面，都可以考虑赋予西部地区政府自主调控，以调动西部地方政府积极性，提高决策效率。

三是研究充分利用民间资金和国外资金的政策环境。西部开发不可能完全依靠中央财政的支持，而需要提高对外开放度，借助于市场机制来实现。放宽地方政府利用外资、引进技术改造和募集社会资金的审批权。

 

十届全国人大二次会议四川代表团

陈晓慈

2004年3月4日

四川是我国重要的老工业基地之一。三线建设时期，国家在四川投入了巨资进行大规模建设，其中仅工业投资就有300亿元，占全国同期工业投资的10%，建成企事业单位350个其中大中型企业284个，占全省全民所有制工业企业固定资产原值的60.2%，职工总数达284万。在机械、电子、军工、冶金、有色、建材、化工、能源等行业，形成了以三线企业为代表的老工业基地集聚，也奠定了四川的工业基础。

四川老工业基地是在特殊的历史条件下，按国家的战略意志建立起来的，四川的老工业基地曾经为中国经济的发展作出过重大贡献。但是在市场经济条件下，结构性、体制性矛盾逐渐显现。其主要表现如下：

经济增长乏力，在31个省（市）人均GDP比较中上海、广东、山东分别是四川的7、3、2倍，可见差距之大。人均GDP和可支配收入的降低，直接影响了本地区的有效需求和经济发展。

传统工业的优势地位下降，在31个省市制造业竞争力的评价排名中仅居16位。

经济结构不合理，在工业产业中，轻重工业比例不尽合理；所有制结构不合理；民营经济不发达；产权结构不适应市场经济的要求，以及企业分属不同部门造成条块分割、优势整合困难的状况；产品结构不合理，性能和质量不能完全满足市场要求。

技术装备老化，投入不足、装备老化。制造业的固定资产新度系数低,大多数设备老化，关键设备种类和数量不足或断档，使中小型设备能力放空，而大型设备又超负荷运转。

资金短缺，无力改造，企业发展后劲不足，企业自身资本金不足，根本没有自我改造和自我发展的能力研发投入不足，R＆D投入不足，新产品开发、产品设计和制造技术滞后，缺乏核心竞争力。

历史负担沉重，但在80年代后期，国家实行“拨改贷”后，由于国有企业以前是上缴利税，自又资金严重不足。企业的技改基建项目资金都必须向银行借贷，基建技改所形成的固定资产仍属国有资产，而本金和利息却由企业归还。由此形成的债务和利息负担压得企业难以翻身。企业社会包袱沉重,企业办社会现象比较普遍，冗员清退困难，下岗人员再就业压力大，确保安定团结，承担改革成本等等。

国务院总理温家宝同志在政府工作报告中指出：继续实施西部大开发战略，积极发展特色产业，推进重点地区和地带的开发。在四川老工业基地中尤其值得一提的就是装备制造业，装备制造业就是四川的特色产业。一方面在国民经济中，装备制造业是最大的支柱和龙头，对经济社会发展的牵动作用巨大；另一方面，技术装备制造业关联度高、带动性强，加快四川重大技术装备制造业的建设有利于发挥产业集群优势。

装备制造业是一个传统行业，但他不是一个会衰老的行业。四川的装备制造有足够技术储备、知识储备、人才储备，以及与之相配套的正在兴起的装备制造产业群，在这方面的优势极为深厚。四川省委、省政府为加快我省装备制造业的发展，决定实施重大技术装备“1+8”工程。

“1+8”工程，即一个德阳重大技术装备基地；八个产业链：大型水火核电成套设备、重型机械产品链、成套工程机械产品链、机车车辆产品链、石油天然气成套设备产品链、大型化工成套设备产品链、大型环保成套设备产品链、航空航天空管系统成套设备产品链。主要优势有以下几方面：

㈠基础雄厚，四川重大技术装备制造业整体规模和资产存量在全国名列前茅，门类较多，产业集中度和关联度较高，主要产品成套性好。拥有以中国第二重型机械集团公司、东方电机股份有限公司、东方汽轮机厂、东方锅炉厂为代表的我国技术水平和装备产品重量等级最高的一批关系国家安全和国民经济命脉的重大技术装备制造业大型骨干企业。2003年四川重大技术装备制造企业达1028户。

㈡特色优势突出，四川重大技术装备制造业部分行业和企业在全国同行业中具有明显的比较优势。以冶金工业专用设备、矿山设备、重型锻压设备和大型铸锻件为代表的重型机械技术装备制造业在产品等级、技术水平和制造等级等方面，均位居全国同行业第一。发电技术装备制造业在全国极具竞争力。以电工专用设备制造业和电线电缆制造业为代表的电工和输变电技术装备制造业在全国同行业名列前茅。石油工业专用设备和化学工业专用设备、数字化控制设备、环境保护机械制造业也具备了一定基础。

㈢拥有一批高素质人才和核心技术，四川省作为老工业基地，拥有一大批具有高度组织纪律性的产业工人和掌握技术知识的工程人员，这是制造业得以发展的基础。几十年来，通过自主开发和引进吸收，四川拥有一批具有自主知识产权和达到国际先进水平或填补国内空白的核心技术。

㈣国家的支持和保护，四川装备制造业，特别是关系国民经济命脉、关系国家安全的重大技术装备制造业，是属国家产业政策鼓励和支持的产业，必然会得到国家有关部门支持和保护。

温家宝总理说：振兴东北老工业基地与西部大开发战略，是东西互动的两个轮子，这两个地区情况不同，但都是全国经济战略的两个重要问题。在新形势下，我们要以更大的决心，更有力的措施，更扎实的工作，坚定不移地把西部大开发扎扎实实地向前推进，本届政府已经把实施西部大开发战略作为一项重大任务列入重要议事日程。

四川老工业基地在国民经济和社会发展中具有重要地位，过去为国家建设作出了重大贡献，加快四川老工业基地调整、改造和振兴，有利于促进地区经济协调发展；有利于增强国民经济活力和发展后劲；有利于国民经济布局和结构调整；有利于提高我国产业和企业的国际竞争力；有利于维护社会稳定。

东北老工业基地与四川老工业基地地理上是对称的；工业产业结构是相近的；工业企业规模是相当的；所面临的困难是相同的；市场是共同的，可以“竞争互动，共促发展”

因此，它们所需要的政策也是相通的：第一，适当承担国企改革成本；第二，实行产业支持和援助政策；第三，加大基础设施建设的投入；第四，建立相关的产业扶植政策。具体建议如下：

1、  在四川老工业基地实施的增值税转型改革， 税改内容包括允许在固定资产投资当中购入的，或者自制的设备所含的税金在交纳增值税的时候予以抵扣。这可以有力地支持这些产业发展，特别是鼓励投资，促进企业技术改造，优化调整产业结构，提高企业的竞争力。

2、  以融资支持四川地区国有企业重组、改制——通过融资重点支持国有企业重组、改制，使之做大做强，最终具有国际竞争力。在企业重组过程中，国家政策性银行可以协助制定方案，对需要的融资，包括像资本运作、搬迁改造与城建相结合、中小民企与再就业和安排多余职工相结合等配套和外围的融资，都可以提供支持，发挥开发性金融的作用。

3、推进在川中央企业分离所办社会机构、分离富余人员工作，重点分离学校、医院。中央财政应考虑因实施税收优惠政策而给地方造成的财政减收，适当增加一般转移支付的力度。

4、四川老工业基地形成的历史欠税，是长期形成的历史包袱，中央应从增加企业发展后劲方面采取一些措施。将一些高负债企业的历史欠税适当减免，并考虑央属企业可用产权还欠债。