民盟德阳市委 

 

胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上就明确指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”

在实现构建和谐社会、建设新农村的目标中，消除贫困无疑是中国政府的一个艰巨任务。国务院总理温家宝向全国宣布：从2006年1月1日起，中国废止农业税。这正是：“种地纳税粮满皇仓千百代；惠民免赋福泽农家第一回”。政府希望借财税优惠的办法减少城乡差距、地区差距以消除社会的矛盾，但此举仅仅是政府为构建和谐社会所走出的关键一步。

为了解农村免税后农村工作出现的一些新问题，民盟德阳市委组织了专题调研。调研提纲如表1所示：

 

表1、        关于免去农业税后的有关问题调研提纲

序号	调研内容
1.	免税是否调动了农民生产积极性
2.	免税后农村干群关系
3.	免税后基层政府的主要职能
4.	农民希望进一步得到什么惠农政策
5.	转移支付能否满足基层财政的实际需要
6.	用什么支撑乡镇公益事业
7.	无税后，农民真的愿意返乡吗
8.	种粮有利，回乡潮引发了争地热吗
9.	地与农民的命运更紧密了，如何保护农民的权益
10.	惠农政策是否经得起农资价格上涨
11.	拿什么来偿还乡村债务
12.	无税，农民强化了私权，需要怎样的相关法律

 

按照调研要求，深入乡村对农村税费改革的情况进行了调查，与村干部和农户座谈，无不对税费改革政策感到由衷的喜悦，无不对政府充满了无限的感激。调查表明，免除农税后，出现了新的矛盾，而乡镇基层政府的定位转型又是最为关键的一个历史过程。

德阳属于典型的“政策性”、“内嵌型”二元经济区域——高工业集中度的农业经济区。到2004年，全市人口总数约为381万人，农业人口约为302万人，占总数的79.3%，高于全省，超过全国。但是，德阳在西部、四川都是属于总体经济比较好，但各区县发展不平衡的地级市，以德阳作为调查研究对象，兼顾了特性与共性。

税改前，德阳的城乡差距，可用城镇职工与农村人均纯收入的比例和农村人均纯收入的增长幅度的变化反映出来（如表2、表3）。

 

表2、  职工工资与、农民人均纯收入比较表（元）

项目	1998	1999	2000	2001	2002	2003	平均增幅
职工	7331	8052	9255	10967	12358	14015	13.84%
农民	2243	2329	2413	2485	2630	2790	4.46%
职÷农	3.27	3.46	3.84	4.41	4.70	5.023

 

 

表3、   农民纯收入的平均增长速度变化（元）

项目	1998	1999	2000	2001	2002	2003	平均增幅
人均纯收入	2243	2329	2413	2485	2630	2790	4.46%
增长幅度	14.33	13.81	13.32	12.85	12.55	12.29	—3.02%

 

表2、和表3反映出德阳农民增收存在的三个突出问题。一是农民收入持续低速增长。从1998年到2003年，德阳农民纯收入的平均增幅却从14.33%下降到12.29%，农民人均纯收入平均增长速度已连续7年呈下降趋势。二是与城镇职工的收入差距在继续扩大。1998年两者的收入差距为1∶3.27；2003年差距已扩大为1∶5.02。98年至2003年农民纯收入年平均增幅4.46%（低于全省4.8%的水平），不到同期城镇职工收入年均增长幅度的三分之一，这种差距还有继续扩大的趋势。三是纯农户收入增长更为困难。过去几年中，由于缺乏政策信息引导、专业技术指导和销售渠道不畅，不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入的增长幅度呈下降趋势，使以农为主的纯农户的收入增长尤为困难。

2004年开始农税改革，全市农民人均纯收入3257元，比上年增加467元；2005年全市农民人均纯收入达3585元，比上年增加328元，；2006年德阳全市对“三农”的投入不断加大，农村呈现粮食增产、农业增效、农民增收的可喜局面。农民人均纯收入达到3906，比上年增加322元。三年平均增幅11.92%，超过前几年平均增幅近7个百分点。取消了农业税，实施了粮食直补、农资综合补贴、良种直补、农机具补贴等政策，农民累计直接受益达8.1亿元，农民人均受益265元，农民的纯收入总额得到稳步的提高。

调查数据表明，实施农村税费改革的短短几年时间，农村税费由重到轻、从有到无划时代的转变；国家开始“以农养工”向“以工促农”的转变，利用工业发展反哺农业。山还是那座山，水还是那道水，但农业、农村、农民正在开始发生历史的巨变。农税的减免对城乡关系的改变乃至整个社会的发展都有着重大而深远的意义。正如马克思所说：“城乡关系的改变，整个社会的面貌也跟着改变。”通过调查，免除农税的积极作用已经在以下三个方面得到了充分的体现：

一是有利于保护农民的合法权益。农村改革最根本的是要给予农民完整的权益保障。取消农税是从国家政权的高度和为政惠民的角度考虑和解决农民权益的保护问题。废除农业税，是农民权利的回归。农民权益包括经济权益、民主权利和政治权利。农民的经济权益是最基本的、最具体的权益，即土地承包经营权、财产权以及合法劳动获得报酬的权益。

取消农业税后，使农民对土地的自主经营权得以完善。第一，承包经营权流转，使土地能够真正作为一项稳定的财产进入市场产生应有的交换价值，农民也能够真正从中获得其应有的经济利益；第二，土地承包经营权流转可带动较大规模的集中土地，从而有力地促进农村市场经济的发育；第三，流转能够使生产要素实现最优化配置，通过集约化经营，提高农产品产量，增加收入。

二是有利于减轻农民负担维护社会稳定。农业税在农民负担中所占比例均在30%左右，70%是乡、村提留。“三提五统”是维持村、镇行政得以存在的经济前提。（“三提”是农户上交给村级行政的三种提留费用：公积金、公益金和行管费；“五统”是农民上交给乡镇政府的五项统筹：教育费附加、计划生育、民兵训练、乡村道路建设和优抚费。）由于农业税的特定征收对象和现行农村的治理特点，只要农业税存在下去，与农业税伴生的“提-统”征收行为就会纠结在一起；只要农业税仍然存在，各种涉农乱收费就会搭车。取消农业税后，其他对农民的一切不合理负担失去根基，有利于减轻农民负担。

当与农业税伴生的“提-统”征收行为衍化为一种“民—政”生存机制时，基层政府职能就必然被异化。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将逐步得到规范，有利于转变基层政府形象、缓解社会矛盾、维护社会稳定。

三是有利于缩小城乡差别城乡统筹发展。城乡差别，产生于社会分工、阶级分化和城市的形成。城乡差别表现在城市和乡村人口在社会、政治、经济等关系方面，其核心仍然是经济差别。取消农业税后，使农民真正实现了政治和经济上的全面解放。农业生产力进一步的解放，必然会推进农业经济的大发展，会促进农村富余劳动力向城市转移，进而促进第二、第三产业的发展，推进工业化和城市化进程，逐步改变城乡经济二元结构的格局，实现城乡统筹和谐发展。

世界各国，对农业一般没有实行单独的税制体系，而是与其他纳税对象一样征收同样的税收，只是在税率和减免等方面，多数国家采取了对农业的特殊优惠政策。中国是世界上唯一专门面向农民征收农业税的国家。取消农业两税，体现“工业反哺农业，城市支持农村”不仅减轻了农民负担，而且为城乡最终实行统一的赋税制度创造了条件，必将有利于城乡统筹发展。

取消农业两税后，大多数乡村基层政府还未能适应免税所带来的一系列变化，财政能力缩减，基层工作压力很大，乡村基层政权正常运转将受到较大影响，农村一些深层次的矛盾也进一步显现和激化。

农业税取消前，乡镇财政收入主要是工商税、农业税和五项“乡统筹”以及各种名目的“收费”来加强财政收入。农村税费改革后，农村的乱收费、乱集资、乱摊派得到了有效制止，农民负担减轻了，但同时乡镇财政的收入也大幅度的减少。特别是以农业为主的乡镇来说，取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税和“乡统筹”后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。

2003年德阳市农业税1亿多元，占预算收入的10%；2004为7559万元，占预算收入的5%。其中农业大县中江县农业税2799万元。2002年德阳市进行农村税费改革以来，3年间中央财政和省财政共转移支付9960万元，市一级配套资金2350万元，只与2003年一年的农业税收入不相上下，资金缺口仍然巨大，对下面的划拨也就更有限了。

于是在一些贫困乡镇，由于税费减免，乡镇财政更加窘迫，连“吃饭”都难以保障。乡镇机构改革前，中江县富兴镇财政供养人口334人，财政人口的工资大概需327万元，光是这一项缺口还有50万元。税费改革前乡镇一个重要的财政收入就是乡统筹，税费改革取消了五项“乡统筹”收入,镇级收入大大缩水，平时连办公电话、公车维修油料、日常办公、接待、报刊费用等都不能维持。现在每月只能下拨的办公经费勉强度日。乡镇政府为钱所困，运转艰难。对此，不少村、镇干部忧心忡忡，对前途并不看好。

没了农业税和相应的“提留”，乡(镇)村财政“自生来源”几乎枯竭，而上级政府的转移支付仅仅保证干部工资和日常的办公经费，除此之外，要想兴办集体公益事业只能通过“一事一议”来解决。但是真正实行“一事一议”的村不足１／３。

即使议了，由于资金有限，对于投入需要几万甚至几十万的农村公益事业，乡(镇)村基层政府机构难以承担此重任。让农民“以工代投”也不现实，客观上讲，由于外出务工人员较多，在家务农的基本都是老弱妇孺，无法投工投劳；基础设施没钱投入是村干部的最大心病，而改善基础设施条件恰恰又是农民最大的心愿。免除农税后，乡(镇)村两级收入的减少，使原本就难办的农村水、电、路、学校、文化、卫生等公益事业建设愈加困难。

在农村大多数地方，修路、建校舍、打水井、电网改造等等公益事业，都是由农民集资建设的。农业税免除，农业税附加税随之取消，乡(镇)村级组织将完全失去“自生”收入来源，在此情况下，面广量大的农村公益事业由谁建设，成为一个大问题。农民集资建设，难以行得通，乡(镇)村政府承担，显然也是勉为其难。

财力不足，文化公益事业荒芜。例如原来旌阳乡文化站每年要放上百场电影、举办两次以上全乡大型文艺汇演。后来，没有资金维持，影剧院被拆，建起了商住楼，文化站也因此只剩下一块牌子。

乡镇债务一直是乡镇财政的一块心病。中江县57个乡镇共负债7亿多元，富兴镇负债650万元，其中合作基金330万元，还有部分由镇干部用自己甚至亲戚的房产抵押贷的款。取消农业税后，乡镇负债问题怎么解决？在乡村两级债务中，除部分银行贷款外，许多是乡村在修路、上项目、教育达标以及农业基础设施建设中赊欠的个人债务，或是对村民的高息借款。随着农业税的减免，乡村自身已无力化解，数额巨大的乡村负债成为农村稳定的重大隐患。

2002年至2005年，旌阳区累计偿还债务6亿多元，占全部债务的50%以上。旌阳区原来的20个乡镇中，5个乡镇基本化解了全部债务，12个乡镇对社会自然人的债务得到了基本化解。即便如此，还有近一半的债务摆在各个乡镇政府面前。

乡村债务是一个巨大的黑洞，如果不能尽快填平，必将制约整个农村经济社会的长远发展。一些乡村干部建议，是否可由国家出资核销一部分过去“普九”达标、办公益事业和为完成税费而酿成的本应由国家承担责任的部分债务；还可利用部分机动土地，采取竞价承包、公开拍卖等方式获取一部分资金用于债务偿还。

土地是农民的根，也是享受国家的惠农政策依据。有些农户在二轮土地承包时因嫌税费过高没有要地；有的外出打工后自动放弃土地承包权；有的按照二轮承包时的政策不应分得土地等。由于许多人不种地，出现了数量不小的撂荒地，而当时有的村委会为了保证国家税费，不得不想方设法把这些撂荒地处理给一些人耕种，或是将撂荒地抵给债主，或是同一些种田大户签订承包合同。

德阳市农业局农经站站长王孟伟介绍，农业税取消以后，农民种地的积极性很高。去年“农民土地承包经营权证”需要户主签字核实，有些农户户主在外地打工，不惜花费高额的路费从千里之外赶回来签字。农业税取消，农民看到了国家为农民减负增收的力度和决心，有些农民返乡来要求收回自己转给别人耕种的土地或是要求多租，种粮积极性空前高涨！在一系列惠农政策的激励下，掀起了一轮“要地热”。按照政策是“增人不增地，减人不减地”。面对大量要地的农户，没有新的土地资源，村里已基本无地可调，进一步激化农村人与地的矛盾，造成新的不稳定因素。由于没有耕地，享受不到国家政策的实惠，无地农民与村委会的矛盾日益突出，有的甚至发生了械斗等极端行为。可以预见，在农业税取消后，如果这个问题还得不到解决，各种矛盾冲突必将愈演愈烈，进而影响到农村的稳定大局。

在调查过程中，村民和村干部都从不同角度提出了农村产权问题。主要涉及到土地、山林开发的自主权和收益权；以前集资贷款建学校，上划合并后的收益权；县、乡镇企业占用村里耕地要求有所补偿；外来企业造成的排污和垃圾影响村里环境污染，村里要求治理或补偿等诸多方面。主要源于所有权在村与乡镇、县市政府之间仍然界定不清，主体缺位。村级没有自主权与收益权，这样导致土地和山林被占用，得不到补偿，收入流失。

总之，明晰村级产权，说到底，就是要尊重村级和村民的土地、山林、学校、企业、环境等诸多方面的所有权或自主权，保障村和村民的合法权益，这里面涉及到县、乡、村的行政管理权限问题，行政干预问题。因此，要根据宪法和土地法，合法、合情、合理的方式明晰村和村民的财产权和物权，至少不能以行政命令方式无偿调配村级的财产权，村级和村民有权维护自身的合法权益。要在稳定承包制的基础上，进一步扩大村民对土地、山林、环境的产权维护。

2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》到2006年1月1日,中国废止农业税。在这期间，德阳农民确实感受到了公共财政的阳光。但是，从2004～2006年农民纯收入的净增数和增幅却在下降，如表4所示。

 

表4.农民纯收入的平均增长幅度变化（元）

项目	2004	2005	2006	平均变化率
纯收入	3257	3585	3906	11.92%
净增	467	328	322	-10.34%
增幅	16.7%	10.07%	8.98%	-3.86%

 

可以理解的原因，城乡居民生活越过温饱线后，农产品的供求关系发生了根本性改变。农业发展的主要制约因素从供给约束开始转向需求约束；从计划约束开始转向市场约束；从产量约束转变为品质约束；从自然要素约束逐渐转向资本和技术约束。在此背景下，农民收入与农业增产之间不再是线性相关，增产不一定增收。于是，单纯依靠产量增加来拉动农民收入的增长是没有保障的。

不能接受的原因，是农资市场的涨价。“取消农业税后，生产资料价格涨得太快了。”中江富兴镇棋盘村1组会计黄大书说，“种子在2000年的时候还是10元一公斤，现在已涨到28元一公斤，最高的36元一公斤。”据资料显示，2003年我国尿素市场平均价格上涨了10.5％；2005年后继续走高，目前的市场价格比2002年上涨了近50%。德阳市农业局一份调查表明，去年农业生产资料价格上涨25.8%。显然，国家对农民税赋的减免大部分被转移到农资市场上去了。

农业无税时代所暴露出来的一系列新问题，都与乡(镇)村基层政府和组织的职能定位有关。从整个乡镇政府和村级组织的职能来看，由“取”向“与”转变，是历史发展的必然。但目前“取”不存在了，“与”也没有内生的物质基础。如何防止乡村财政危机转化为行政管理危机，行政管理危机诱发乡镇政权危机，是各级不得不面对的一个难解课题。

建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，稳定乡村组织运转的资金来源，明晰农村产权制度拓展财富源泉，让公共财政的阳光更大范围覆盖到村，促进农村全面小康建设，是面临的新任务。

过去，有人概括农村基层组织的功能主要是三点：一是要钱，收取税费；二是要粮，完成定购；三是要“命”，搞好计划生育。随着改革的不断深入，粮食市场已经放开，定购取消；农村税费全部取消，要钱的事已经不复存在；计划生育已经规范化法制化，农村生育率大大降低，工作量大大减少。

调查发现：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇的人民政府的职权和职能涵盖了本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政等，农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。尤其是农税改革后，乡镇作为一级政府，其事权、财权、用人权骤然缩小。其实已经把乡镇政府变为县政府的“派出机构”。表面上乡镇是一级政府，其人、财、物、执法权都很少，实质上已经成为县政府的“办事处”，不属于一级政府。

调查发现：乡镇的农业管理、税费征收等事务性技术性职能集中，原各乡镇事业单位普遍设置了农业技术服务中心、文化服务中心等，单位数量过多，分工过细，效率低下。乡镇政府直接参与生产经营，造成乡镇政府职能错位，事权划分不清，办事机构和涉农事业单位的职能交叉运行，乡镇政府还在管着许多不该管、管不了、管了之后农民有意见的事情。

调查发现，农民对农村税费改革后政府职能的期望：93%的农户希望搞好农资市场监督，控制农资乱涨价；77%的农户希望搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；60%的农户希望严格监督教育收费，减少农民教育支出；85%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件。而这些几乎都是乡(镇)村基层政府无能为力的。

因此，农村进入无税时代，必须强力推进基层政府管理体制改革。根据乡镇政府职能的重新定位，要本着“强县弱乡”、“实县虚乡”的原则，推行乡镇体制改革，精简内设机构，大力压缩编制，合理调整事业单位布局，逐步建立起与市场经济体制相适应、符合单位自身发展规律、充满生机和活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。要明确乡镇政府职能、简化乡镇政府职能。主要是协助中央政府提供部分农村公共产品。

改革后：乡镇政府将突出五项职能，主要集中在帮助增加农民收入，提供公共服务、促进农村文教卫生事业发展，管理社会事务、依法维护农村社会稳定等工作上。乡镇政府不再干预本辖区企业的生产和经营活动，而是把主要精力放在加强社会管理和公共服务上来。同时对县乡两级政府的职能进行调整，理顺条块关系。

改革后：撤销农业技术服务中心、文化服务中心、农机站、畜牧兽医站等事业机构，其公共服务职能上划县级业务主管部门；经营性职能推向市场。成立事业管理服务中心，主要承担文化、社会劳动保障、人才开发等公共服务职能。计划生育服务站与乡镇卫生院合并。农技、农机、牲畜防疫检疫、水利、林业、国土等分别设置片区站（所），为县级业务主管部门派出机构。

在农业无税时代，农村基层组织和政府的职能需要在新形势下重新定位，需要重新找到自己的角色，需要一个较长磨合的过程。