－－－无税农业时代德阳村镇所面临新问题的调研报告

民盟德阳市委    陈晓慈

2008年2月20日

 

在实现构建和谐社会、建设新农村的目标中，消除贫困是中国政府的一个核心任务。从2006年1月1日起，中国废止农业税。为了解农村免税后农村出现的一些新问题，民盟德阳市委组织了专题调研。

德阳属于典型的“政策性”、“内嵌型”二元经济区域——高工业集中度的农业经济区。全市人口总数约为380余万人，农业人口约占总数的80%，高于全省，超过全国。但是，德阳在西部、四川都是属于总体经济比较好，但各区县发展不平衡的地级市，以德阳作为调查研究对象，兼顾了特性与共性。

据调查发现, 税改前德阳农民增收存在的三个突出问题。一是农民收入持续低速增长。从1998年到2003年，德阳农民纯收入的平均增幅却从14.33%下降到12.29%，农民人均纯收入平均增长速度已连续7年呈下降趋势。二是与城镇职工的收入差距在继续扩大。1998年两者的收入差距为1∶3.27；2003年差距已扩大为1∶5.02。98年至2003年农民纯收入年平均增幅4.46%（低于全省4.8%的水平），不到同期城镇职工收入年均增长幅度的三分之一，这种差距还有继续扩大的趋势。三是纯农户收入增长更为困难。过去几年中，农产品结构调整缓慢，不少农产品供过于求，价格下跌，导致农民来自农业的收入的增长幅度呈下降趋势，使以农为主的纯农户的收入增长尤为困难。

2004年开始农税改革，农民的纯收入总额得到稳步的提高。免除农税的积极作用已经在以下三个方面得到了充分的体现：

一是有利于保护农民的合法权益。取消农业税后，使农民对土地的自主经营权得以完善。第一，承包经营权流转，使土地能够真正作为一项稳定的财产进入市场产生应有的交换价值，农民也能够真正从中获得其应有的经济利益；第二，土地承包经营权流转可带动较大规模的集中土地，从而有力地促进农村市场经济的发育；第三，流转能够使生产要素实现最优化配置，通过集约化经营，提高农产品产量，增加收入。

二是有利于减轻农民负担维护社会稳定。在农民负担中农业税所占比例均在30%左右，70%是乡、村提留。“三提五统”是维持村、镇存在的经济基础。当与农业税伴生的“提-统”征收行为衍化为一种“民—政”生存机制时，基层政府职能就必然被异化。农业税的取消无形地剥离了基层政府不规范权力的又一依仗，基层政府的行政行为将逐步得到规范，有利于转变基层政府形象、缓解社会矛盾、维护社会稳定。

三是有利于缩小城乡差别城乡和谐发展。城乡差别表现在城市和乡村人口在社会、政治、经济等关系方面，其核心仍然是经济差别。取消农业税后，使农民真正实现了政治和经济上的全面解放。农业生产力进一步的解放，必然会促进农村富余劳动力向城市转移，进而促进第二、第三产业的发展，推进工业化和城市化进程，逐步改变城乡经济二元结构的格局，实现城乡和谐发展。

取消农业税后，很多乡村基层政府还未能适应免税所带来的一系列变化，财政能力缩减，基层工作压力很大，乡村基层政权正常运转将受到较大影响，农村一些深层次的矛盾也凸现出来。

农业税取消前，乡镇财政收入主要是工商税、农业税和五项“乡统筹”以及各种名目的“收费”来加强财政收入。农村税费改革后，乡镇财政的收入也大幅度的减少。特别是以农业为主的乡镇来说，取消了占乡镇财政总收入几乎70%的农业税和“乡统筹”后，乡镇财政的运行和管理出现了前所未有的困难。

一些贫困乡镇财政更是连“吃饭”都难以保障。现在每月只能下拨的办公经费勉强度日。乡镇政府为钱所困，运转艰难。对此，不少村、镇干部忧心忡忡，对前途并不看好。

乡(镇)村级组织失去“自生”收入来源，在此情况下，面广量大的修路、建校舍、打水井、电网改造等农村公益事业让农民集资建设很难，乡(镇)村政府承担，显然也是勉为其难。要想兴办集体公益事业只能通过“一事一议”来解决。但是真正实行“一事一议”的村不足1／3。

对于投入需要几万甚至几十万的农村公益事业，乡(镇)村基层政府机构难以承担此重任。让农民“以工代投”也不现实，由于外出务工人员较多，在家务农的基本都是老弱妇孺，无法投工投劳；基础设施没钱投入是村干部的最大心病，而改善基础设施条件恰恰又是农民最大的心愿。

土地是农民的根，也是享受国家的惠农政策依据。有些农户在二轮土地承包时因嫌税费过高没有要地；有的外出打工后自动放弃土地承包权；有的按照二轮承包时的政策不应分得土地等。由于许多人不种地，出现了数量不小的撂荒地，而当时有的村委会为了保证国家税费，不得不想方设法把这些撂荒地处理给一些人耕种，或是将撂荒地抵给债主，或是同一些种田大户签订承包合同。

农业税取消，农民看到了国家为农民减负增收的力度和决心，有些农民返乡来要求收回自己转给别人耕种的土地或是要求多租，种粮积极性空前高涨！在一系列惠农政策的激励下，掀起了一轮“要地热”。按照政策是“增人不增地，减人不减地”。面对要地的农户，村里已无地可调。由于没有耕地，就享受不到国家政策，无地农民与村委会的矛盾日益突出，有的甚至发生了械斗事件。这个问题得不到解决，各种矛盾冲突必将愈演愈烈，进而影响到农村的稳定大局。

2003年3月27日，国务院发出《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》到2006年1月1日,中国废止农业税。在这期间，德阳农民确实感受到了公共财政的阳光。但是，从2004～2006年农民纯收入的净增数和增幅却在下降。

          农民纯收入的平均增长幅度变化 （元）

可以理解的原因，城乡居民生活越过温饱线后，农产品的供求关系发生了根本性改变。农产品市场从供给约束转向需求约束；从产量约束转变为品质约束；从自然要素约束转向资本和技术约束。在此背景下，农民收入与农业增产之间不再是线性相关，增产不一定增收。于是，单纯依靠增加产量来增加农民收入是没有保障的。

不能接受的原因，是农资市场的涨价。农民感叹“取消农业税后，生产资料价格涨得太快了。” 种子在2000年的时候还是10元一公斤，现在已涨到30余元一公斤。据资料显示，2003年我国尿素市场平均价格上涨了10.5％；2005年后继续走高，目前的市场价格比2002年上涨了近50%。德阳市农业局调查表明，农业生产资料价格上涨25.8%。显然，国家对农民免税实惠大部分被转到农资市场上去了。

免除农水后所暴露出来的一系列新问题，都与乡(镇)村基层政府和组织的职能定位有关。从乡镇政府和村级组织的职能来看，由“取”向“与”转变，是历史发展的必然。目前“取”不存在了，“与”又没有内生的经济实力来支撑。如何防止乡村财政危机转化为行政管理危机，进而诱发基层政权危机，是不得不面对的一个难解课题。

建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，稳定乡村组织运转的资金来源，明晰农村产权制度拓展财富源泉，让公共财政的阳光更大范围覆盖到村，促进农村全面小康建设，是面临的新任务。

过去，农村基层组织的功能主要是三点：一是收取税费；二是完成定购；三是搞好计划生育。随着改革的不断深入，粮食市场已经放开，定购取消；农村税费全部取消，收取税费的事已经不复存在；计划生育已经规范化法制化，农村生育观念也发生很大变化，生育率降低，工作量减少。

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，乡镇的人民政府的职权和职能涵盖了本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政等，农村生活的各个方面。但实际上，乡镇政府无力实现上述职能。尤其是农税改革后，乡镇作为一级政府，其事权、财权、用人权骤然缩小。其实已经把乡镇政府变为县政府的“派出机构”，或者实质上已经成为县政府的“办事处”，不属于一级政府。

调查发现：乡镇政府直接参与生产经营，造成乡镇政府职能错位，事权划分不清，办事机构和涉农事业单位的职能交叉运行，乡镇政府还在管着许多不该管、管不了、管了之后农民有意见的事情。

据调查，农民对农村税费改革后政府职能的期望：60%的农户希望严格监督教育收费，减少农民教育支出；77%的农户希望搞好农村合作医疗，减少农民看病支出；85%的农户希望增加农村基础设施投入，改善农村生活、生产条件；93%的农户希望搞好农资市场监督，控制农资乱涨价。而这些几乎都是乡(镇)村基层政府无能为力的。

因此，农村进入无税时代，必须强力推进基层政府管理体制改革。重新定位乡镇政府的职能，要本着“强县弱乡”、“实县虚乡”的原则，推行乡镇体制改革，精简内设机构，逐步建立起与市场经济体制相适应的运行机制和自我约束机制。要明确、简化、转化乡镇政府职能,逐步转变到协助中央政府为农村提供公共产品服务。

在农业无税时代，农村基层组织和政府的职能需要在新形势下重新定位，需要重新找到自己的角色。当然，需要一个较长磨合的过程。