2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“民诉法”）第一百二十二条（现民诉法第一百二十五条）对“先行调解”作出明确规定，为当事人提供了新的纠纷解决方式。先行调解制度在各地“遍地开花”，但由于缺乏统一的、配套的运作程序，促进纠纷化解的制度功能没能充分发挥，面临诸多司法困境：如对当事人选择权的自由程度难以把握，在面临当事人先行调解的选择时，若不加任何引导可能导致该项程序选择权的虚置，而过分介入则有可能使部分案件被迫进入先行调解程序。如对先行调解阶段的送达效力是否及于诉讼阶段存在不同认识，若下级法院认为先行调解阶段的送达效力及于诉讼阶段，上级法院却不认可，可能导致案件因程序违法而发回，进而影响审判质效，导致下级法院开展先行调解动力不足，先行调解制度被虚置。又如基于现有“立案难”的惯性思维，当事人对同意先行调解保有警惕，先行调解属于立案前调解，调解不成仍需重新立案，此时增加了当事人的诉讼成本，先行调解不成的案件可能处于“已结不立”的状态，使得案件游离于法院流程管理之外，拖延当事人的诉讼期限等等。

为此，为贯彻落实习近平总书记“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要指示，坚持发展新时代“枫桥经验”，严格执行民诉法规定的先行调解制度，特建议：

由最高人民法院从司法解释层面制定《人民法院先行调解规则》，从先行调解适用范围、人民法院先行调解内涵、先行调解组织和人员、先行调解程序、先行调解行为规范、先行调解流程管理等方面作出规定，对民诉法规定的先行调解制度进行细化，形成全国统一的运作程序。